L’accord de Luxembourg, signé en juin 2003, a constitué une nouvelle étape du processus de réforme de la PAC, enclenché en 1992 et basé sur la baisse des prix de soutien, qui jusqu’alors garantissaient un prix plancher aux agriculteurs. Cette étape a introduit une rupture importante dans les modalités de soutien de l’agriculture, sur les plans interne et externe.
Le dispositif de la nouvelle PAC prévoit en effet le découplage des aides, c’est-à-dire la mise en place d’un système de paiement unique aux exploitations qui rompt tout lien entre les aides et l’acte de produire (ce qui incitait auparavant les agriculteurs à produire plus pour toucher plus, sans nécessairement produire mieux). Il instaure également une conditionnalité des aides qui conduit l’exploitant à s’engager à respecter les normes européennes en matière d’environnement, de sécurité alimentaire, de santé, de bien-être des animaux et d’entretien des terres.
Mais contrairement à ce qu’avait annoncé la Commission européenne (1), la mise en oeuvre de la réforme de 2003 montre que la pratique du découplage, qui prévoyait également la qualification environnementale des exploitations, ne promeut pas, loin s’en faut, une agriculture plus durable et solidaire.

Cache-cache politique
Le dispositif des aides découplées permet surtout à l’Union européenne de se positionner de manière plus confortable à la table des négociations multilatérales de l’OMC. Il lui permet en effet de classer le paiement unique dans la catégorie des « soutiens internes », a priori les moins distorsifs (2) aux yeux de l’OMC, alors que les prix garantis étaient rangés parmi les « soutiens distorsifs » puisqu’ils avaient une influence sur les prix.
Sur un budget total de 43 milliards d’euros en 2007, la PAC a distribué quelques 35 milliards d’euros aux producteurs européens au titre du paiement unique (3), dont la moitié pour le secteur des grandes cultures. Le montant du paiement unique est calculé en fonction de la dimension économique des exploitations sur la période 2000-2002. Il _ n’est donc pas nécessaire de produire pour le percevoir. Résultat : en France, les unités qui, sur cette période, possédaient des surfaces en céréales et/ou un nombre de têtes de bétail importants conservent un niveau d’aide élevé (au-dessus de 400 €/hectare), et celles qui avaient une dominante herbagère (pâturages, prairies permanentes, zones d’élevage extensif, etc.), a priori plus favorables à l’environnement, se contentent de faibles montants (en dessous de 100 €/hectare). Même si les économistes considèrent que globalement, le paiement unique demeure le mode de soutien du revenu le plus efficace car il ne transite pas par les prix, en réalité, il ne contribue certainement pas à légitimer la politique agricole commune.

Mauvaise tendance
La réforme de 2003 n’a toujours pas permis de corriger les écarts de revenu entre catégories de producteurs, entre secteurs de production, et entre régions à l’intérieur de l’Union européenne puisqu’aucun mécanisme le permettant n’est appliqué. Prévu pour 2008, le bilan de santé de la PAC sera une nouvelle occasion d’améliorer la politique de soutien des revenus agricoles, mais cela ne saurait se substituer à l’intervention publique sur des marchés agricoles de plus en plus imprévisibles. Pour emprunter la formule à Edgar Pisani, «  l’alimentation est le plus ancien des problèmes politiques, et la politique agricole doit être perçue comme une nécessité objective imposée par notre sécurité alimentaire et par le souci de notre espace naturel » (4). Or, la tendance actuelle de la PAC va dans le sens opposé avec le démantèlement des organisations de marchés et le découplage des aides.
En outre, si la PAC vise de plus en plus des objectifs non alimentaires - comme la préservation de l’environnement, le développement rural et les agrocarburants, c’est parce qu’ils sont compatibles avec l’accord sur l’agriculture de l’OMC. De toute évidence, cette orientation vers des activités non alimentaires aura un impact significatif sur l’offre alimentaire globale et sur la dynamique des exploitations en Europe, sachant que les signaux des marchés seront probablement plus favorables au secteur végétal qu’au monde de l’élevage, du fait du coût des matières premières. Ceci devrait inviter les parties prenantes à s’interroger sur la durabilité et la cohérence des propositions de la Commission européenne en matière de politique agricole et alimentaire.

(1) « La réforme de la Politique agricole commune : une perspective à long terme pour une agriculture durable », communication de la Commission européenne, juin 2003.
(2) L’OMC a établi un classement des mesures dites distorsives, c’est-à-dire selon qu’elles faussent plus ou moins le libre jeu de la concurrence, qu’elles rangent dans les boîtes rouge, orange, bleue et verte. L’affectation dans l’une ou l’autre boîte est l’enjeu d’âpres négociations.
(3) Les Etats membres ont cependant le choix de maintenir certaines aides couplées à la production, comme la prime à la vache allaitante en France dont le rôle agro territorial est important.
4) Un vieil homme et la terre, Edgar Pisani, Seuil, 2004